Apesar de poder representar um passo para a harmonização do mercado europeu das telecomunicações, o Digital Networks Act (DNA) levanta dúvidas sobre a sua capacidade para resolver os problemas estruturais do setor na Europa. Nomeadamente a fragmentação regulatória, a falta de escala dos operadores e o défice de investimento em redes digitais. A proposta apresentada pela Comissão Europeia em janeiro pretende criar um novo enquadramento para a conectividade europeia, mas já é considerada excessivamente complexa e longe de garantir a simplificação regulatória que pretende alcançar. E tem ainda um logo caminho de negociações pela frente, podendo mesmo vir a ser profundamente alterada antes de ser aprovada.

O tema esteve no centro do mais recente Digital Union, iniciativa da APDC em parceria com a VdA, que reuniu representantes de operadores, plataformas digitais, fornecedores de cloud e empresas de infraestruturas. O debate revelou um consenso quanto à importância estratégica das redes digitais para a competitividade europeia, mas também divergências sobre o impacto do DNA no investimento, na inovação e no equilíbrio do ecossistema digital.

"É difícil encontrar algo mais crítico hoje do que as redes de telecomunicações. Quando há uma falha, percebemos imediatamente o quanto dependemos delas", começou por afirmar o presidente da APDC, na abertura do evento, para destacar o carácter estratégico das redes de telecomunicações para a economia e para o funcionamento da sociedade.

Recordando o relatório de Mario Draghi sobre a competitividade europeia, apresentado em 2023, destacou que a União Europeia tem vindo a reconhecer a importância estratégica destas infraestruturas. O problema é a velocidade da resposta política. "A Europa demorou quatro anos a apresentar uma primeira resposta para um problema que sabemos ser crítico. Essa é a Europa que temos", observou, referindo-se ao processo que conduziu à apresentação da proposta do DNA, já este ano. 

Uma proposta que, com muita sorte, só deverá ser aprovada em 2027, e que na perspetiva de Rogério Carapuça só aborda as questões menos complexas, como garantir os investimentos em conjunto, a harmonização da regulamentação ou o impulso a algumas ações em termos de cibersegurança. Mas ‘esquece' temas como a criação de um único órgão regulador para telecomunicações, entre muitos outros temas. 

"Temos um mercado único de 450 milhões de pessoas e quase todas usam telecomunicações, mas ainda temos 80 ou 100 operadores, quando nos EUA os principais operadores são apenas três ou quatro. Temos três ou quatro milhões de clientes por operador, quando nos Estados Unidos são 80 a 100 milhões de clientes por operadora. São grandes desafios", remata, pelo que se impõe analisar a proposta do DNA e os seus impactos.

REGULAMENTO AMBICIOSO MAS COMPLEXO
A proposta do DNA surge na sequência de vários relatórios estratégicos que identificaram dois grandes desafios para a Europa: a fragmentação de mercado e a necessidade urgente de investimento massivo em infraestruturas digitais, com ficou bem identificado nos relatórios Letta, Draghi e Niinistö, apresentados respetivamente em abril, setembro e outubro de 2024. Mas será que a proposta vem endereçar estes desafios? 

Tiago Bessa, sócio da área de Comunicações, Proteção de Dados e Tecnologia da VdA, apresentou as principais linhas do DNA face à legislação anterior, assente na Lei das Comunicações Eletrónicas. E começou por destacar que entre as principais inovações do documento estão a criação de um passaporte único europeu para operadores, regras mais harmonizadas para o espectro, novos mecanismos de supervisão pela Comissão Europeia e maior harmonização de direitos dos utilizadores.

Os três relatórios "apontam diversas oportunidades em termos de computação cloud e satélite. Mas, de novo, precisamos simplificar e de implementar regras que permitam operações e serviços em escala pan-europeia. Até porque as telecomunicações são uma infraestrutura crítica e 95% dos dados fluem através dos cabos submarinos. É muito importante proteger este tipo de infraestruturas".

"Quais são os principais objetivos e metas da DNA? O principal objetivo é, obviamente, criar o mercado único digital. Mas ouvimos falar disso há pelo menos 20 anos. É uma miragem. E não tenho certeza se o DNA conseguirá concretizar essa miragem", adverte Tiago Bessa, que destaca ainda metas como o reforço da cobertura em 5G e abrir caminho para o 6G. Além do investimento em fibra ótica e de infraestruturas baseadas na cloud, essenciais para tirar partido dos dados. Ou ainda criar operadores pan-europeus, abrir caminho à consolidação. 

Mas na perspetiva do keynote speaker, ao invés de simples, o novo regime é altamente complexo. "Estamos a falar de uma regulamentação gigantesca. Massiva. A simplificação era um objetivo, mas o resultado pode ser um novo nível de complexidade regulatória", que vai muito além da anterior legislação.

Por isso, diz mesmo que "estamos a falar de uma nova tempestade a aproximar-se do setor. E não é uma tempestade fácil de enfrentar", ainda que venha revogar a Lei das Comunicações Eletrónicas, o regulamento BEREC, a política do espectro radioelétrico e algumas partes do regulamento da Internet aberta e da diretiva de privacidade eletrónica.

Ainda assim, considera que há pelo menos sete inovações muito importantes na proposta do DNA, algumas delas completamente novas. Como as disposições sobre satélites, de cooperação no ecossistema e de resiliência e preparação. Ou ainda o procedimento do passaporte único para os operadores, com o qual podem prestar os seus serviços noutros mercados europeus apenas com uma notificação a uma autoridade reguladora. 

A criação de condições harmonizadas foi também destacada, com a definição de uma lista simples, que aborda a resiliência, cibersegurança, interceção e retenção de dados. O BEREC emitirá diretrizes de interpretação para garantir que todas as autoridades reguladoras nacionais implementem estas condições de forma uniforme. São ainda definidos procedimentos simplificados, definidos pelo BEREC, ficando proibido aos reguladores nacionais ir além deles. 

Um tema da maior relevância no DNA é o do espectro. O responsável da VdA diz que se atualmente os direitos de utilização têm um prazo até 20 anos, o que não traz previsibilidade nem garante a continuidade dos investimentos, com as novas normas o prazo passa a ser de 40 anos. Embora esteja prevista a possibilidade de revogação pelos reguladores, sujeita ao direito de veto da Comissão Europeia. Acresce que se passa a aplicar o princípio do usar ou partilhar o espetro, para maximizar a utilização de um recurso escasso e crucial para a competitividade da UE.

"A simplificação está realmente dentro do DNA? O objetivo é realmente simplificar. É por isso que o DNA tenta integrar quatro documentos diferentes", destaca o orador, deixando claro que apesar da sua complexidade, que "é enorme", o "principal problema é a interação entre uma teia de regras, de requisitos e conformidades. Esse é o problema. E o ritmo legislativo não vai parar", citando os casos da Lei Espacial da UE e a Lei de Desenvolvimento de Cloud e IA. Ou seja, "a tempestade de impacto legislativo não tem fim".

E a negociação do próprio DNA é tão complexa que só deverá ser aprovado, na melhor das hipóteses, em 2028 ou 2029, antecipa Tiago Bessa. A que se seguirão os pareres de implementação do BEREC e os atos delegados. "O que significa que estamos a falar de 2030 ou 2031 para termos uma visão completa desse quadro. E o DNA não é uma simplificação horizontal, mas vertical. Para conseguir alcançar um mercado único digital precisamos de muito mais", remata.

PASSO POSITIVO E NÃO REVOLUCIONÁRIO
No painel de debate que seguiu, ficaram claras as distintas visões dos diferentes players de mercado. Operadores e empresas de infraestruturas destacaram a necessidade de criar condições para investimento e escala europeia, enquanto as plataformas digitais e fornecedores de cloud manifestaram preocupação com o aumento da complexidade regulatória e com possíveis impactos no funcionamento do ecossistema digital.

Na perspetiva do grupo Vodafone, presente em sete mercados europeus, se o DNA é bem-vindo e uma ambição da CE para concretizar o mercado único, a proposta não deve ser visto isoladamente. Deve sim ser visto em conjunto com a Lei de Cibersegurança e com a revisão das diretrizes de fusões. "Acreditamos que esses três pilares são cruciais para a concretização do mercado único digital e permitem que os operadores de telecomunicações cresçam e invistam na Europa", considera Manuel Braga Monteiro, Group Competition Policy & Market Structure Lead da Vodafone.

Por isso, vê o DNA como "um passo positivo e evolutivo na direção certa, mas não é uma revolução. E se o nos leva um passo à frente, a Lei de Cibersegurança faz-nos retroceder três passos. Portanto, se ambos os documentos não forem consideravelmente alterados durante o processo legislativo, a Europa retrocederá em vez de avançar". 

O grupo analisa as novas regras em três perspetivas diferentes: capacidade de investimento e de expansão; dar a todos os players do ecossistema digital a capacidade de inovar; e o custo de fazer negócios na Europa. "A reforma do espectro é provavelmente o elemento mais positivo para o setor, porque dá mais previsibilidade aos operadores e cria condições para investir", explica. Mas alerta para o risco de a proposta não conseguir reduzir suficientemente os custos de operar no mercado europeu. 

"O setor continua preso a regras regulatórias antigas que limitam a capacidade de inovação das telecomunicações. O mercado mudou completamente. Precisamos de mudanças para poder competir e inovar com outros participantes do ecossistema digital. E em relação ao custo de operação, o terceiro pilar, é aí que a Comissão perdeu completamente a oportunidade", concluiu.

Também para Patrícia Ferreira, Head of Legal Southern Europe da Vantage Towers, o DNA não resolve alguns dos problemas mais básicos do desenvolvimento de redes que subsistem. A implantação de infraestruturas continua a enfrentar obstáculos administrativos e energéticos que a legislação europeia não aborda de forma suficiente e só elas permitem endereçar a oferta de soluções de IA, computação quântica ou da indústria conectada. 

Para esta oradora, "existe um enorme desfasamento entre a velocidade a que o mercado exige novas infraestruturas e a lentidão dos processos de licenciamento", quando o que é preciso é conetividade, densidade e resiliência. Para uma empresa como a Vantage Towers, que opera em 10 mercados europeus, tem se de criar um "risco regulatório moderado", que não está a ser garantido. Sendo "duvidoso que essa estrutura supercomplexa proporcione a harmonização e a simplificação necessárias".

"Estamos prontos para investir, mas precisamos ver as condições adequadas para que o investimento aconteça. Precisamos de previsibilidade, de certeza, de uma estrutura estável e de condições para que isso seja garantido. E de ver um modelo de partilha de infraestruturas, que consideramos o caminho mais adequado para garantir que a rede como um todo seja desenvolvida, implementada e implantada de forma mais eficiente, em tempo, operação e custos", acrescenta.
 

QUE PARTILHA JUSTA DE MERCADO?
E se o DNA é, primordialmente, um regime legal com impacto nos operadores, para criar um ecossistema mais equilibrado no ambiente digital, a verdade é que "o elefante na sala continua a ser a sustentabilidade das telcos e a partilha justa do mercado", admite Magda Cocco, sócia da Área de Comunicações, Proteção de Dados & Tecnologia da VdA. A proposta falha ainda na criação de condições equitativas para todos os agentes digitais, pois de há algumas medidas que visam fortalecer a posição das empresas de telecomunicações que operam na Europa, na realidade, nada muda muito no equilíbrio entre investimento sustentável e liberdade de tráfego.

Na sua perspetiva de análise jurídica, "a menos que os operadores de telecomunicações consigam realmente aproveitar as vantagens da simplificação da lei - pessoalmente não acredito, porque precisariam de ser tomadas muitas outras medidas regulatórias - vão permanecer exatamente como estavam". E confirma que o que se está a fazer é, basicamente, "mudar a legislação. Há alguns anos, com o GDPR, pensei que era um documento bastante complexo. Depois, veio a Lei de Inteligência Artificial, que era ainda pior. Mas diria que o DNA é a pior de todas. E vem aí a Lei Espacial".

Do lado das plataformas digitais, Olga Sihmane, Director, Government Affairs and Public Policy - Connectivity & Infrastructure da Meta, manifestou a sua preocupação com o aumento da complexidade regulatória. É que se "o DNA foi apresentado como um instrumento de simplificação, na prática pode introduzir ainda mais complexidade. Muitas das disposições que vemos são transferidas para legislação secundária, atos de implementação, atos delegados e suas diretrizes. Neste momento, não sabemos quais são as disposições que serão aplicáveis às plataformas".

Para a Meta, há dois principais pontos onde vêm um aumento dos encargos. O primeiro vem do aumento da extensão da regulamentação e do seu impacto, particularmente sobre fornecedores de conteúdos e redes privadas. "A infraestrutura privada como a da Meta é fundamentalmente diferente dos tipos de redes e serviços oferecidos pelas telcos. Se o DNA vem regular estas, porque é que estamos a incluir outras redes na regulação?", questiona. 

O segundo ponto é o procedimento de reconciliação e a cooperação do ecossistema. Para Olga Sihmane, "vemos que o mercado tem funcionado bem, que há cooperação contínua. E acreditamos que isso seja uma solução em busca de um problema, em vez de uma verdadeira harmonização e simplificação". 

A perspetiva de um fornecedor global de cloud não é diferente. Federico Boccardi, Head of Connectivity Policy for Europe da Amazon Web Services (AWS), defende que as regras devem reconhecer as diferenças entre players: "A cloud é uma tecnologia horizontal que serve todos os setores e deve ser regulada de forma diferente das telecomunicações". 

E alerta para os riscos de intervenções mal calibradas no ecossistema da internet. É que os consumidores não compram conetividade por si só, mas porque querem aceder a serviços. E estes têm uma infraestrutura crítica para serem fornecidos. No final, o processo exige um trabalho em equipa, entre a infraestrutura de conectividade, os data centers e a infraestrutura cloud e os serviços que são disponibilizados. E cada uma dessas áreas deve ser regulada de forma distinta, na sua ótica: "A cloud é uma tecnologia horizontal que tem clientes em diferentes setores. Portanto, estar sujeito a diversas regulamentações de diferentes setores verticais aumentaria o custo de conformidade e atrasaria a nossa capacidade de implantar serviços de cloud e IA rapidamente".

Questionado sobre as previsíveis alterações nas regras do espetro e o seu impacto no grupo Vodafone, Manuel Braga Monteiro considera ser uma reforma crucial e muito positiva. "As renovações automáticas são cruciais para o setor. A visibilidade sobre a renovação das licenças e as condições a que se destinam é um problema do código atual. O processo é obscuro", o que, na sua visão, trava o investimento.

Mais pessimista, a responsável da Vantage Towers diz que o DNA não aborda os principais constrangimentos da infraestrutura física, seja em termos de implantação, desenvolvimento ou gestão. E o mercado exige hoje um ritmo muito acelerado na tomada de decisão. "Vimos este enorme problema quando estávamos a lidar com o processo de cumprimento das obrigações de cobertura 5G, um processo extremamente exigente em termos de ampla cobertura em todo o território português", destaca.

No tema da partilha justa e das regras de cooperação do ecossistema, há boas e más notícias para os diferentes intervenientes. Tudo depende do negócio onde se está. Magda Cocco admite que como não existem atualmente obrigações de contribuição financeira das plataformas digitais para os operadores de telecomunicações em relação ao investimento em redes, a expetativa era de que o DNA contemplasse este tema. 

Ao invés, a proposta cria três mecanismos distintos. O primeiro é que o BEREC precisará de aprovar algumas diretrizes sobre a articulação do ecossistema, denominadas diretrizes de cooperação do ecossistema. Vão abranger diversas obrigações que vão além dos termos e condições do DNA, de forma a orientar as discussões entre plataformas digitais e telcos. E embora exista no documento uma referência que essa relação não deve levar a um investimento económico desequilibrado para os operadores de rede, o facto é que nada é obrigatório.

A responsável da VdA explica ainda que o segundo mecanismo é o procedimento de conciliação voluntária. O que significa que cada uma das partes poderá recorrer às autoridades para resolver dificuldades económicas ou técnicas que possam ter na negociação de acordos. Já o terceiro mecanismo, que considera muito importante, assenta numa cláusula de revisão. Ou seja, com a aplicação do DNA, o BEREC terá de publicar relatórios com os resultados para as duas partes, sendo que Bruxelas, depois de uma análise, poderá decidir o que fazer. "Portanto, isso significa que o assunto não está totalmente encerrado. Ele continuará. Veremos como isso se desenrola. É uma abordagem", destaca. 

Olga Sihmane olha para este procedimento de reconciliação como uma "uma intenção de promover um melhor diálogo e uma mais rápida resolução de problemas", quando, do ponto de vista da Meta, "não há necessidade de resolução de disputas". Na prática, considera um mecanismo que, por ser regulado, acaba por ser obrigatório, quando o ecossistema digital tem "diferentes vertentes e uma relação simbiótica. A Meta não está no ramo de fornecer conectividade aos clientes. O nosso negócio é fornecer conteúdo que os consumidores tenham interesse em usar. Investimos muito nesse conteúdo nas nossas plataformas e, cada vez mais, em novos serviços e ferramentas de IA. O que gera a procura por serviços de alta qualidade e velocidade e boa conectividade. Que os operadores conseguem monetizar através das assinaturas".

Assim, defende que "no ecossistema, somos interdependentes. Nós, como as telcos, temos interesse em garantir que as redes recebem investimentos, sejam sustentáveis e que tenham uma utilização eficiente. O nosso objetivo é trabalhar e ser um parceiro responsável do ecossistema, que tem sido competitivo e tem funcionado bem". Por isso, olha para o "procedimento de conciliação como um instrumento fácil de converter em taxas de rede. Se as partes souberem que podem recorrer a um fórum especial, isso incentivará alguns operadores a tentar a sorte e levantar pontos de disputa que, de outra forma, seriam resolvidos através de negociações comerciais, resultando na cobrança indevida de pagamentos", o que lega a big tech a acompanhar de perto o debate para ver como evolui.

Ainda assim, deixa uma nota otimista: "Acredito que há muito em que podemos trabalhar juntos, em vez de nos concentrarmos nas disputas e nos dilemas regulatórios em torno do DNA".

Frederico Baccardi deixa claro que a AWS também está preocupada com este mecanismo e o que poderá acontecer nomeadamente em termos de impactos na redução da qualidade de serviços e no aumento dos cursos para os utilizadores finais, se o grupo fosse obrigado a pagar taxas. 

A fechar, Magda Cocco traz outro alerta: a excessiva complexidade do DNA e a sua ligação a outras legislações, não só as específicas do setor, como com o pacote de cibersegurança, também ele bastante complexo. Ou com a futura Lei Espacial, outro documento ainda mais dificil, pelo menos na versão que se conhece no momento. Acresce que parece ter sida deixada de lado a proteção de dados, outro tópico importante. 

No final, um consenso: o DNA representa apenas o início de um processo legislativo que poderá prolongar-se por vários anos. O mais provável é que a proposta sofra alterações significativas durante o processo de negociações no Parlamento Europeu e no Conselho. Para já, o futuro da conectividade europeia está longe de encerrado e a a construção de um verdadeiro mercado único digital continuará a ser um dos grandes desafios estratégicos da UE27.
 

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